赵忠秀、胡旭东、刘鲁浩在《国际贸易》杂志发表特稿论文《我国自贸试验区建设中的地方特色特征分析》

自贸试验区建设中的地方特色特征分析

摘要：本文从区位布局、建设内容、制度创新和经济发展四个方面梳理了全国自贸区的建设发展情况，发现当前自贸区建设在服务国家战略的定位、重点推进的产业内容、具体创新举措等方面呈现出差异化发展趋势，也体现出制度创新的系统共性和建设意图的指向共性，同时还共同面临着深层次制度创新不够、对周边辐射带动效应不足、对标国际高标准经贸规则有待提高等问题。最后围绕上述问题形成重点针对策略，以期对自贸区未来发展提供借鉴。

自2008年金融危机以来，中国经济发展所面临的国内外形势均发生了深刻的变化。从国际层面看，经济危机的全球性蔓延、不同发展水平经济体经济增长趋势的分化、贸易结构及贸易规则的转变，均增加了世界经济的复杂性和不确定性，也给中国经济发展带来了机遇和挑战；从国内层面看，经济中高速增长成为新常态，人口红利、资源红利逐渐消失，依靠政策推动、要素拉动的发展模式已不可持续，亟待发展方式、发展动能的转变。在这一国内外发展背景下，我国于2013年提出自由贸易试验区（以下简称自贸区）战略，通过赋予自贸区相应改革开放自主权，围绕制度性创新积极探索对外开放的新模式及新路径。截至目前我国自贸区战略在制度创新、试点经验推广、示范引领方面取得了良好效果，更为重要的是在对外开放理念上已经助推形成从“政策优惠”思维到“制度创新”思维的转变，成为推动经济发展的新动能。现就全国自贸区战略的建设发展情况做一个梳理，总结当前建设过程中的地方特色特征及存在问题，以期能够对自贸区未来更好的发展提供借鉴。

一、自由贸易试验区建设发展格局

自2013年上海自贸区开始，经过7年时间，现在已经在全国21个省级行政区建立自贸区，大陆地区除吉林、内蒙古、山西、甘肃、江西、贵州、宁夏、新疆、青海、西藏10个省级行政区外，已基本对主要经济区域实现全覆盖。对如何建设自贸区，如何推动制度性创新，从最初摸着石头过河，到现在已经形成对自贸区制度创新的常态化认识以及一系列各具特色的创新范式，自贸区建设已经成为我国新形势下推进改革开放的重要举措，有力的支持了国家的对外开放战略。从目前已形成的自贸区建设发展格局来看，呈现出以下特点：

1.区位布局：沿海、沿边、内陆全方位、梯度性开放格局已形成

目前21个自贸试验区中，沿海自贸区10个（上海、广东、福建、天津、浙江、辽宁、海南、江苏、山东、河北10 个自贸区）、沿边自贸区3个（云南、广西、黑龙江三个自贸区）、内陆自贸区8个（湖北、河南、重庆、四川、陕西、北京、湖南、安徽8 个自贸区）。有序分布在东、中、西部地区，连点成线，再连线成面，在不同区位分别对接“一带一路”、京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重大战略，形成对外开放的前沿地带，构建起东中西协调联动、陆海统筹发展的全方位和高水平区域开放的全新格局。而这其中上海、海南等自贸区在国家自贸区战略中体现出较为独特的地位。全国第一批具有历史意义的首创性制度创新就诞生于上海自贸区，并被复制推广到全国。而2019年新成立的上海自贸区临港新片区以及2020年海南自贸港建设，则被赋予全方位、深层次、根本性的制度创新变革的使命，其建设目标是对标全球最高水平国际经贸规则，形成有利于实现更高水平对外开放的制度创新，而非以形成全国可复制推广的示范性经验为主，与其他自贸区相比在开放层次上体现出梯度性差异。

2.建设内容：以5+X为主要内容的创新体系不断深化。在所有自贸区的建设方案中，均设置了以政府行政管理体制改革、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新、推动创新驱动发展为主的5个方面的共性制度创新内容，目前也都取得了很好的成绩。比如在政府行政管理体制改革方面，深化以“一站式服务”、“多证合一”为主的商事登记制度改革、坚持简政放权与加强事中事后监管并重、大力推行电子政务服务模式以优化政府公共服务等；在投资贸易便利化方面，建立市场准入的负面清单管理模式并不断深化、对投资项目管理由核准制改为备案制、打造国际贸易“单一窗口”、推动海关通关便捷程度不断提升、对跨境电商、市场采购贸易、融资租赁等贸易新业态的培育；在深化金融领域开放创新方面推进自由贸易账户；等等。除5个共性制度创新方面，各自贸区立足于自身地理位置及自然和社会经济条件，都设立了体现地方特色的建设内容。比如沿海、沿边自贸区与周边特定国家或地区的经贸对接、基于各自产业基础重点推动特色产业发展、内陆自贸区对国内各经济战略地带的联通作用，等等。

3.制度创新：深化创新、推动经验成果复制推广已成为常态。不断突破制度桎梏，深化制度创新是我国自贸区建设的核心内容，而源于制度创新产生可复制、可推广的经验成果则是自贸区建设的基本要求，这也是我国大力推进各地自贸区建设的核心价值。目前各地自贸区根据自身发展优势和特色，在推进贸易便利化、加强金融创新力度、改善优化投资环境、探索更加科学的人力资源管理制度等方面积极创新和先行先试，已经形成了一大批制度创新成果。更重要的是，各地自贸区自成立以来，均以不断创新以及试点经验的复制推广为己任，成效显著。据商务部统计，自2013年上海自由贸易试验区建立，到2020年7月，全国自贸区累计已有260余项制度创新成果实现了复制推广，其中既有集中复制推广，也有部门的自主复制推广。这些成果的推广实施，极大地激发了市场活力和社会创造力，显著提升了企业的生产积极性，全面带动了各地营商环境的不断优化。

4.经济发展：经济发展效果明显，体现出对外开放的示范带动性。自2013年以来，自贸区已经成为中国扩大开放的前沿阵地和外资制度创新的试验田，也是带动中国经济发展的新引擎（刘建丽，2020）。根据商务部《中国自由贸易试验区发展报告（2019）》的数据显示，截至2018年我国11个自贸试验区（不包括海南自贸试验区）累计新设立企业61万家，其中外资企业3.4万家，创造了全国12%的进出口额。2019年，新设6个自贸试验区和增设上海自贸试验区临港新片区，自贸试验区的示范引领作用继续增强，18个自贸区共落地外资企业6242家、利用外资1436亿元，占全国比重均超过15%。2020年1—7月，全国18家自贸试验区实际使用外资900亿元，以不到全国千分之四的国土面积，实现了全国17%的外商投资, 外贸也占到全国的13.5%。而2020年新设的北京、湖南、安徽三个自贸区以及浙江宁杭金新片区，其所处省市本身2019年利用外资就达到全国的21.4%，进出口额占全国的21.7%，处于非常高的水平，随着自贸区的设立，也必将进一步带动四省市外资和外贸发展。

二、自贸试验区的差异化发展比较

中国的自贸区战略从实施到现在，基于时间先后已经有6个批次，其中确实以上海、海南等自贸区为代表在先行先试、深化创新等方面要走在前列，似乎形成了一个制度创新前后衔接的雁型模式，但是国家推行自贸区战略的目的不仅仅是让各自贸区形成后发学习先进、对创新内容及创新深度依次承接的雁型模式，而是赋予各自贸区充分自主的权力，立足于不同区域的地方特色，在5+X的基础上八仙过海、各显神通，打造一个百花齐放的模式。目前来看，自贸区建设中的地方特色特征也较为明显，如表1所示：

表1 各自贸区建设方案中的地方特色体现

自贸区	建设方案中的特色体现	自贸区	建设方案中的特色体现
上海自贸区	创新引领及创新深化+临港新片区建设	海南自贸区	全域开放+推进自贸港建设
广东自贸区	粤港澳服务贸易自由化+内地区域的辐射带动	山东自贸区	中日韩区域经济合作+发展海洋经济
天津自贸区	京津冀地区外向型经济发展	江苏自贸区	推动一带一路交汇点建设+推动长三角一体化发展
福建自贸区	对台地区投资贸易+培育平潭开放开发	广西自贸区	面向东盟的贸易新通道+“一带一路”衔接门户
辽宁自贸区	老工业基地调整+东北亚区域开放合作	河北自贸区	雄安新区高质量发展+京津冀协同发展
浙江自贸区	油品全产业链+宁杭金新片区	云南自贸区	沿边经济社会发展新模式+南亚东南亚辐射中心
河南自贸区	服务一带一路+中原地区物流枢纽	黑龙江自贸区	东北振兴发展+对俄罗斯及东北亚为重点的开放合作高地
湖北自贸区	中部地区和长江经济带产业转型升级	北京自贸区	数字贸易+服务贸易扩大开放+京津冀协同发展
重庆自贸区	推进“一带一路”+长江经济带+成渝城市群协同发展	湖南自贸区	联动长江经济带和粤港澳大湾区+中非经贸合作
四川自贸区	内陆与沿海沿边沿江协同开发+激活创新创业要素	安徽自贸区	服务一带一路战略+推动长江经济带发展+促进中部地区崛起
陕西自贸区	对接一带一路+西部大开发

1.宏观层面：服务国家战略的定位各不相同。自建立伊始，自贸区的试验和探索就需要一切服从服务于国家战略，基于自身发展特色和产业优势服务国家战略是所有自贸区共同的核心发展定位。在这一共性要求之下，各自贸区服务国家战略的定位又各不相同：

沿海自贸区所在地相对经济较为发达，是外向型经济发展的主阵地，其建设重点以承接对外开放与“一带一路”合作发展的排头兵任务。比如海南将全岛划为自贸试验区，围绕国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区实行更加积极主动的开放战略，并逐渐向自贸港建设过渡；广东、福建自贸区承接粤港澳服务贸易自由化以及对台投资贸易，并强化对内地区域的辐射带动；天津、河北与北京共同承担京津冀地区外向型经济协同发展以及雄安新区建设；山东自贸区则以推动中日韩区域合作为特色；上海、浙江、江苏自贸区作为国内“一带一路”交汇点，重点面向长江经济带及长三角区域一体化建设；辽宁围绕老工业基地调整，强化与东北亚区域开放合作。

沿边自贸区多与周边特定国家相临近，其建设重点在于将经济发展重心与周边国家合作相协调，并充分结合自身自身地理位置、自然与社会经济条件等，探索沿边经济社会发展新模式。比如云南重点打造面向南亚东南亚辐射中心；广西定位于“一带一路”有机衔接的重要门户，打通面向东盟的国际陆海贸易新通道；黑龙江承担起东北振兴发展以及打造对俄罗斯及东北亚为重点的开放合作高地。

内陆自贸区多强调对国内各经济战略地带的联通作用，承担中国经济内循环的重要节点功能，带动中西部连片区域的发展。比如北京着力构建京津冀协同发展的高水平对外开放平台；安徽、河南、陕西三个自贸区都强调服务“一带一路”战略，其中安徽还衔接长江经济带及长三角区域一体化建设，河南重点打造中原地区交通物流枢纽，陕西承接西部大开发的引领作用；重庆、湖北和四川在联动“一带一路”的同时，着力推动内陆与沿海沿边沿江协同开放，促进中部地区和长江经济带产业转型升级；湖南主要联通长江经济带和粤港澳大湾区，并着力发展中非经贸合作。

此外，国家还提出了两个扩区方案，上海的临港新片区以及浙江的宁杭金（宁波、杭州、金义）新片区。给予两个新片区更大改革自主权，围绕建立以投资贸易自由化为核心的制度体系、打造具有国际市场竞争力的开放型产业体系以及构建安全高效的风险防控体系三个“体系”目标，对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域进行探索，更深层次、更宽领域、更大力度推进全方位高水平开放。

2.中观层面：重点推进的产业内容各有侧重。自贸试验区建设的一个主要内容，就是基于各自的产业基础及发展优势，推动自贸区成为高端产业、新兴业态聚集地，这是自贸区在引领产业发展方面的重要体现，有利于对区域整体产业链供应链的稳定性及推动新兴产业发展、产业结构升级形成重要的支撑作用。比如：沿海自贸区多辅以港口作为重要对外开放载体，大力推动沿海地区高端产业和现代服务业发展；以服务业开放、数字经济建设为主要动能的北京自贸区；以石化全产业链建设为核心目标的浙江自贸区；以高质量海洋经济为特色的山东自贸区；以高端制造业为发展优势的湖南、辽宁等自贸区；唯一的农业自由贸易试验区的陕西自由贸易试验区；以国家高新区为依托，主要发展芯片及光电子相关产业的武汉自由贸易试验区；以及融资租赁及平行进口业务发展最好的天津自贸区。通过各自贸区的制度创新以及包容审慎监管理念，推动成为高端产业及新兴业态的聚集地，大大提升了自由贸易试验区的影响力和经济效益，也带动了区域经济的发展。

3.微观层面：具体创新举措各有特色。目前全国复制推广的260余项制度创新成果，实际上就是来自各自贸区围绕5+X建设方案所形成的创新举措，这也凸显了各自贸区在创新举措上的不同特色。

比如具有特定区位优势的自贸区探索设立自由化物流枢纽。上海、天津、青岛、舟山、连云港、厦门、广州南沙等海港，以及郑州、北京大兴机场等空港型自由贸易试验区；成都的国际铁路港；等等。依托海港、空港、铁路港等打造通关便利的自由化物流枢纽，围绕这一目标畅通物流堵点，有利于国际、国内双循环的加速，也有利于通过高效率的物流成为跨国企业全球化运作的最佳选择地点。

还有自贸区为助力与相关国家的经贸合作平台建设，打造消费专区。尤其是在当前新冠疫情和中美贸易摩擦持续的国际背景下，通过打造消费专区释放消费潜力。比如最早上海自贸区建设进口商品直销中心，通过灵活的保税规则降低商家成本，同时也惠及消费者；之后其他自贸区也都陆续成立相应消费专区并升级创新，成都国际铁路港搭建“一带一路”沿线国家商品展销、体验及文化交流的开放型双向交流平台，推行“线上销售+线下体验+保税仓储物流”的一体化经营模式，实现成都国际铁路港从集货中心向消费中心转变；山东自贸区打造中日韩消费专区电商体验中心，以“跨境电商+新零售”为特色，满足消费者对互动型体验消费及优质购物体验同时，也积极培育对外贸易新业态、新模式；等等。

总体而言，各自贸区建设围绕制度创新这一内核，已经呈现差异化发展趋势，分别服务于“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略、中日韩合作、中俄合作、西部大开发、振兴东北老工业基地、面向东盟合作及贸易大通道、中部崛起、东部地区率先发展等区域发展战略，也与新旧动能转换、创新驱动战略环环相扣，与国家新一轮改革开放的总体布局高度吻合。

三、自贸区差异化发展背后存在的共性特征及面临的共同问题

1.制度创新的系统共性

自贸区差异化发展过程中，体现出一种制度创新的系统共性，即以优化营商环境为导向的“普惠型”制度创新为支撑，助推以培育新兴及重点产业为导向的“特惠型”制度创新以及以深化区域合作为导向的“互惠型”制度创新。“普惠型”制度创新是各自贸区制度创新的首选入手点，但目前来看，“普惠型”制度创新较为同质化、浅层化,多围绕通关便利、简化政府监管流程等浅层营商环境改善。尽管“普惠型”制度创新复制推广较多，但已不够凸显自贸试验区作为改革开放新高地的重要意义（赵爱玲，2019），后续要继续推动向深层次营商环境的优化，以及推动“特惠型”和“互惠型”制度创新，并围绕这两方面形成更多可复制推广的经验。

2.建设意图的指向共性

中国自贸试验区的未来建设目标普遍会向综合性多功能发展。这种综合性多功能目标不仅仅是从投资、贸易、金融、产业布局等层面进行突破，逐步对接国际标准，与发达地区的自贸区逐渐并行靠拢；更主要是全方位考量与国际上最发达自由经济体制的区别与差距，利用自贸区这一试验田尝试向更加自由开放的经济体制进行多维度的借鉴及创新，在更广范围对中国经济体制的改革进行“试错测压”。未来自贸区的建设也会逐步转向自主开放，开放的领域会不断拓宽，更加重视各个领域要素流动自由化，以及对国际标准的突破与引领。

4.面临的共同问题

自贸区建设除上述共性特点，也还有一些共同存在的问题，这里简单做一个总结：

第一，目前各自贸试验区制度创新面临改革主体与措施碎片化、同质化等现象，深度创新较为缺乏；还受制于自主改革事权受限、制约了制度性探索空间。

第二，自贸区发展仍存在空间、规模、承载力及影响力的局限性，对周边辐射带动效应不足。可以考虑扩区或设立协同改革先行区，放大自由贸易试验区的二线渗透功能以及作为国内循环的载体功能。

第三，目前除临港新片区以及浙江宁杭金新片区已明确更大改革力度外，其他自贸区的压力测试功能还发挥的不好，对标国际高标准经贸规则有待提高，还需要进一步加大开放力度。

四、自贸试验区的未来发展

1.深入对标国际先进标准，打造最具国际竞争力规则体系。我国自贸区建设目标是要逐步对接国际先进标准，与发达地区的自贸区乃至开放型经济体制逐渐并行靠拢，最终形成世界最高开放水平、最具国际竞争力的规则体系。自贸区在现阶段建设过程中，不仅要立足当地资源禀赋、产业基础以及经济发展实际，还需要主动对标、学习国际上最先进自贸区的经验做法。在对标内容上，应瞄准具有重大战略意义和重大引领作用的方面重点突破，比如包括对标法治建设的国际经验、对标高效率行政管理架构和体制、对标税收优惠措施、对标负面清单管理（孔庆峰，2020），等等。需要注意的是，这种对标不是简单的全面照搬，而是要循序渐进的学习、吸收国外自贸区先进规则体系，并将其本土化，通过不断的创新、试错，最终形成具有中国特色、适应本土自贸区建设发展需求的规则体系。此外对标的范围还要有“开放思维”，不要仅仅局限于自贸区的范畴，还要全方位审视与考量与发达地区自由经济体制的差别。国外自贸区是基于成熟市场经济体制下解决经济中的具体问题，而非是为了制度创新或形成可复制推广的经验，也就是说自贸区对标的最终目标，实际上应该是国外先进、成熟的市场经济体制，学习、吸收其先进的市场经济体制及规则体系，然后复制推广，助推中国展开新一轮高水平对外开放。

2. 放宽自主改革权限，理顺管理机制，助推深层次制度创新。当前自贸区的改革措施多集中在通关便利化、海关监管改革、各种形式的备案制以及简化政府审批流程等浅层化方面，具有深层次制度创新特征的改革措施较少，这与自贸试验区“制度创新高地”的定位有一定差距（王旭阳等，2020）。自贸区未来建设发展，要进一步形成更高水平的对外开放及更深层次的制度创新成果，就必须自上而下放宽自贸区的改革自主权以及理顺自贸区的管理机制。从放宽自主改革权限来看，主要包括省属经济权限的下放以及涉及中央直属部门的权限下放，权限下放本身就可以认为是先行先试的重要举措，通过赋予自贸区更大的改革自主权释放其自主创新的空间。从自贸区管理机制来看，目前仍有很多自贸区的管理架构及管理模式没有理顺，存在多头管理以及行政级别束缚的情况。需要在自贸区管理机制方面形成强有力的统一领导，减少多头管理的现象，以防止制度创新因涉及不同利益部门而面临较大阻碍；还要减少行政级别的束缚，包括行政级别错配、行政级别降级及不设或弱化行政级别等，需要充分考虑各管理部门行政级别的配置，以减少行政级别对自贸区深层次制度创新的束缚，更好地发挥自贸区的创新活力。

3.推动协同改革先行区建设，拓展区内区外联动发展。自贸协同改革先行区可以看做是对标自由贸易试验区建设总体要求，以率先复制、协同创新、自主改革为主要任务的特殊功能区。定位于示范带动自贸区以外区域共享自贸区改革红利，助推发展更高层次开放型经济，提升区域综合竞争力和对外开放影响力。当前自贸试验区作为全国高水平对外开放、高能级创新平台，承载着推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革等重要任务，但其仍存在空间、规模、承载力及影响力的局限性，对于高效完成带动各地区高水平对外开放任务存在较大压力，需要有与之衔接的协同改革先行区作为下一步自由贸易试验区扩大建设的基础区、先行区，共同承载任务压力。通过建设自贸协同改革先行区，相当于形成自由贸易试验区—自贸协同改革先行区—其他经济功能区—一般经济区域所构成的递进式、多梯队创新格局，可以更有效的将新的开放理念、制度创新范式、经济发展策略等在更大范围的传播开。目前自贸试验区已在全国形成“星火”之势，通过设立自贸协同改革先行区有助于将这星星之火向“燎原”转化，通过自贸试验区和协同改革先行区的“双区”联动，有助于在更大范围内进一步拓展、扩大、深化自贸试验区战略。

参考文献：

[1]孔庆峰.我国自贸区建设如何对标国际先进经验[J].人民论坛·学术前沿，2020（02）：65-71.

[2]刘建丽.大变局下中国工业利用外资的态势、风险与“十四五”政策着力点[J].改革,2020(10):50-62.

[3]商务部国际贸易经济合作研究院，中国自由贸易试验区发展报告（2019）[R].2019

[4]王旭阳,肖金成,张燕燕.我国自贸试验区发展态势、制约因素与未来展望[J].改革,2020(03):126-139.

[5]赵爱玲.自贸区发展路径正凸显差异化[J].中国对外贸易,2019(02):18-19.